公用事业市场化是天则经济研究所的一个战略重点研究领域，2003年，天则公用事业研究中心成立。但是对于公用事业的研究则可以追溯到几年以前。2004年，他们分别为建设部和北京市做了《市政公用事业监管的国际经验比较》，和《北京市市政基础设施建设和经营监管办法立法研究》的研究报告。天则经济研究所所长，公用事业研究中心主任盛洪认为，市场化改革正在向 “边疆” 挺进，市场制度已经从竞争性领域走向垄断领域。而公用事业就是真正的“边疆”。目前，《投资北京》专访了盛洪，针对公用事业的管制、定价、纠纷解决机制以及民营企业的机会等等问题进行了深入探讨。
　　成熟的公用事业还是要特许经营

　　 《投资北京》：目前，国内公用事业特许经营的潮流已经比较大，北京市也正在积极推进。现阶段，推进特许经营，应该注意哪些问题？在国际上，很多公用事业不一定采取特许经营的方式，有的甚至是完全私有化，有的则是有选择性的开展，你认为，目前的中国应该采取哪一种方式？
　　 盛洪：这需要看情况，比较成熟的公用事业还是要搞特许经营。而成熟的公用事业还需要有成熟的企业，所谓成熟的企业意味着它必须有成熟的技术和管理。成熟的企业可能有很多，因此就需要引入竞标机制，也就是说通过竞标获得特许经营权。竞标就是通过一种程序来选择一个最好的企业。一个比较成熟的公用事业，加上成熟的企业和成熟的市场，那么最好的选择就是特许经营。通过多家企业进行竞争，就会有一些比较清楚和稳定的标准。像自来水、燃气、取暖、宽带等等都可以采取特许经营的方式。
　　但是目前，可能有些特殊性的行业，比如新兴行业，就不适合做特许经营，因为它没有成熟的标准，技术标准和管理标准，没有一大批成熟的企业，没有成熟的市场。它的一套标准都还在探索，这个时候特许经营就不是太合适。这个时候可以做一种法定企业的安排，也就是说由立法机关创立这样一个企业，这样一种方式会相对好一点儿。条件逐渐成熟以后，过渡到竞标。我觉得竞标还是非常重要的，它是在应用市场的竞争机制，立法创设是无法获得这样的优势的。因为立法创设意味着只有一家企业干，它没有竞争压力，可能效率就比较低。所以，如果条件成熟，尽量还是要采取特许经营方式。
             
　　《投资北京》：你认为，目前北京进行公用事业特许经营的条件成熟了吗？
　　盛洪：北京市条件是比较成熟的，因为北京是一个巨大的都市，它有巨大市场；第二它很多公用事业行业发展时间都比较长，包括管道燃气设施，在全国都是很早的，还有自来水、供暖等等都比较成熟，应该具备了条件。
　　北京的问题在于改革起来比较困难，因为这个领域已经搞很多年了，而且已经有了在位的企业了，像北京燃气，它拥有北京城区这么多用户，因为搞了很多年，一直是它提供燃气服务，而且基本上还是比较稳定。但是北京正在不断的扩展，因此可以先拿增量部分进行改革。北京城市扩展的速度有目共睹，卫星城、新城、新小区都很多，所以我认为可以在增量上采取特许经营的办法。就全国来说，已经有了很多比较成熟的燃气企业，包括民营的，也包括国有的，比如新奥燃气，中华煤气等等，这些企业已经有很多城市的竞标经验了，像新奥燃气已经在全国50多个城市进行了这种实践。这些比较成熟的企业，是有资质的，让他们来竞标的话是会有很多好处的。
　　竞标还有一个好处在于，它能给政府更多的信息。如果不竞标，你很难知道企业的成本是多少，也不知道如何定价才算合适。竞标有好几种，一种就是直接购买特许经营权，这种竞标一般是被否定的，因为出价高者得，企业最终还会把成本全摊到用户身上，对用户没有什么好处。还有一种就是就服务价格竞标，就是你愿意用什么样的价格让用户接受服务，这就是所谓的“出价最低者得”。当然这样的竞标也不是完全没有问题的，但是市场还会给出一些信号来。通过竞争，让政府能更清楚，成本是多少，成本的信息是什么。如果不通过竞标，就难以获得这些信息。竞标并不是完美无缺的，肯定需要改进，但是还是尽量要利用这种竞标方式。
　　
　　监管至为重要
　　
　　《投资北京》：就像一个合同需要具备的几个要素一样，特许经营也有几个重要的方面：定价、监管、纠纷解决机制。仅就监管而言，应当如何操作？在监管机构和监管机制以及监管的方法上，应该注意哪些方面？
　　盛洪：公用事业特许经营的监管跟传统的计划经济条件下的管理，或者是主管等等这些概念是不一样的。这种情况下，监管机构处于相对比较超然、超脱的位置，它很中立。它跟企业之间是非常独立的。第二，它跟其他的行政部门也是互相独立的。过去，政企不分的情况下，不可能很超然，政府肯定会有偏向。而且行政部门的权限不很清楚，它可能有时会自我授权，也可能管不到位。
　　因此，监管机构就需要通过立法来创设，这个机构不同于一般的行政部门，它是超然的，独立的。它的权威性要大于一般的行政部门，因为它是立法创设的，不是行政部门的衍生物。这与过去行政部门设置的专门办公室不同，那种有特殊任务的办公室实际上是一个行政部门的衍生物，它的权威并不够，独立性也不够，也会存在政企不分的问题。因此就需要立法创设的一个更有独立性的机构。
　　《投资北京》：目前，可以选择的监管方式有哪些？
　　盛洪：有好几种。第一种是成立一个形式上完全独立的监管机构；还有一种就是它可能会挂在某一个行政机构下面，但是它要独立，因为它是被立法创设的。在英国有这方面的例子。办公室挂在某个部门下面没有关系，但是它的经费直接从国会来，相对来讲很独立，而且它有很高的权威性。监管涉及到部门间的权限划分，因此北京要搞这种监管，首先监管机制上要做很大的调整。
　　如果不这样的话，很有可能它就缺乏独立性，可能就不超然，监管的时候可能就会照顾很多行政部门的利益，有很多目标，就会有很多问题。所以我们就要尽量朝这个方向发展。哪怕这个独立机构是原来的机构转变过去的，但是你在法律上是创设的。过去有一个比较大的毛病就是行政机构产生行政机构，这是错的，因为行政机构不能产生行政机构。如果是再产生行政机构，必须是人大通过决议。否则自己在那儿繁殖，越来越大，官僚部门就会越来越多。这是不行的。因此必须立法创立。
　　监管还有一个重要的方面，就是监管机构人员的知识结构。因为监管不同于原来的政府行政管理，需要监管人员有全新的知识结构，理解和掌握有关公用事业的经济学常识，知道哪些地方该管哪些地方不该管，并且能够理解和运用监管手段。
　　
　　民营企业可以发挥更大作用
　　
　　《投资北京》：你如何看待民营企业在公用事业特许经营中的地位？
　　盛洪：对于民营企业参与特许经营，我持正面的支持态度。第一，单靠政府资金是不够的，政府的资源是有限的，经费是有限的，民营企业的介入能给我们带来更多的资源。第二，民营企业一般来讲，更有效率而且成本更低，因为民营企业什么东西都是自己的，所以它算起账来就会想方设法去节约成本。还有一个好处就是，民营企业它不受地域限制，而国有企业往往受地域限制。比如说，北京燃气跑到天津开拓市场就会很困难，因为它是地方政府之间的关系，它背后是政府，不是企业。但是对于新奥燃气这样的民营企业来说，到其它地方去，不会被认为是侵略它。所以跨地域的这样一种竞标和经营还是能形成企业间的竞争。因为像新奥燃气经常会跟其他的民营燃气公司在竞标中碰到，他们互相竞争，竞争还会产生压力。所以我觉得这个也是有好处的。当然也有个别的民营企业素质不太高，也有这样的情况。加上有一些地方政府，管制水平比较低。因为刚刚开始公用事业民营化，所以相应的管制机构没有建立起来，管制经验也不足，这个时候管制没有跟上，加上民营企业素质不高，可能会出这样那样的问题，我觉得这是事实。所以我们现在反对的是一哄而上，那种干脆把公用事业卖给民营企业的想法肯定是错的。公用事业不是一般的产业，它是和老百姓生活密切相关的重要的产业，所以如果出了一些事故，如质量问题，水质问题，安全问题，还有服务的中断等等，都会产生社会问题。另外还有普遍服务的问题，不仅能赚钱的地方你要去做，不能赚钱的地方也要去做。这个行业对企业要求是比较高的，要赚钱，但是还要有社会责任心。这样的企业才能够进入到这样的行业。
　　《投资北京》：城市公用事业的整体经营有哪些利弊？
　　盛洪：按照我们现在的说法，民营企业整体投资和经营城市改变了政府和企业之间的边界，原来很多政府做的事情，现在由企业来做。比如说有的企业成片开发城区，将里面的道路、管道、基础设施等等统一来进行投资和建设，这样它就会有比较全面的考虑。整体来建设的好处就在于整体考虑，如果只是一个房地产开发商的话，它不会考虑基础设施和市政公用事业，而是要尽可能的去多盖房，因此挤占公用事业的土地。
　　与此同时，就需要研究这样一种形式下政府和企业的关系。政府怎么去监管这样一个企业，因为这个企业也是垄断的。监管的内容，还有就是解决双方纠纷的机制。因为这种合作期一般比较长，有的甚至50年，像四川成都的邛崃，就是签了50年。但是在具体的运营中，企业和政府之间会出现冲突。合约毕竟不可能预见到50年中还会有什么样的问题，这就需要有一个纠纷的解决机制。
　　
　　尽量避免对簿公堂

　　《投资北京》：企业与政府之间的的纠纷解决机制如何来建立？
　　盛洪：我觉得好多种方法，第一是一个双边机制。我觉得比较好的一种，是政府和企业合资合作的形式。因为一个公用事业，或者一个城市开发经营，如果是政府和企业合资合作，那么相对讲，政府和企业的利益应该有更多的一致性，这样在出现分歧的时候，容易得到解决。第二要有一个常设的机构能够使得政府和企业有经常的沟通。这样就能够及时解决很多问题，而且也增进了企业和政府之间的相互理解，少产生一些误解，一些误解导致合作不下去。还有一些就是属于非正式的沟通，就是个人之间的，当然这种非正式的沟通有时可能也会有一些毛病，会产生互相勾结的问题。但是我说是正面的，就是信息能够通畅。
　　在这个基础上，还要有所谓三边沟通机制，刚才讲的是双边，因为双边有的时候经常会有些利益冲突，或者意见不合等等可能比较尖锐，导致沟通不畅，那么这个时候就需要三边机制。第三边可以是消费者，可以是居民，我们可以搞一个企业、政府和居民参加的委员会，这样的一种沟通机制。还有一个第三边可能是专家学者。相对来讲他们比较中立的，比如说双方有冲突了，他可以提出一些中立的意见，可以提出解决方案。就是一旦发生冲突，可以找出一个方案满足双方的需要，这是可行的。当然到了实在不可开交的时候，还有行政的解决机制，也就是到高一级的行政部门进行裁决。比如区一级政府跟企业发生了冲突，市级的行政部门给一个协调，或者给一个裁决。最后如果连行政裁决都不行，就要用司法手段了，这是下策。因为走到司法这一步，已经没法合作了。公用事业或运营城市又是一个与地域高度相关的产业，与地方政府打了官司，就没法合作了，但是企业一时半会儿走不了。