北京市土地使用制度的改革经历了三个阶段，第一个阶段从上个世纪90年代初期到2000年，主要是推行土地有偿使用制，以生地协议出让为主；第二个阶段是从2000年到2004年8月31日，期间主要推行经营型用地“招拍挂”，形成了经营型土地“招拍挂”和协议出让并存的局面；自2004年8月31日起，经营性土地全部实现“招拍挂”，市场配置资源的目标正逐步达到。
　　土地使用与城市发展规划是密切相关的，2005年初，北京新的城市总体规划方案出台，城市建设进入到一个新阶段。这个阶段是在反思过去多年城市建设的经验教训的基础上推进的，其重要特征之一是开始高度重视土地一级开发，重视城市土地的使用效率和开发质量。但是，完整意义上的土地一级开发理念尚不完整，更谈不上深入人心，因此，在实践之中也出现了方方面面的问题和矛盾。
　　2006年5月28日，由北京土地学会和北京京投土地项目管理咨询股份有限公司（以下简称京地咨询）举办的“北京土地一级开发高层论坛”成功举办，政府官员、知名学者、大型开发企业和中介机构的老总们济济一堂，针对土地一级开发中的管理模式、融资模式、权益分配等等热点、难点问题展开了深入的研讨。本刊特将其主要观点辑录如下。

　　一级开发的必要性
　　【北京市政府副秘书长阎仲秋】北京过去的土地管理多为分散式，名为国家所有，其实是单位所有。改革开放以后的上个世纪80年代初，我们为了使城市建设更好地实现城市规划，遵循其客观发展规律，我们提出了城市建设必须走统一开发，统一建设的道路。当时的理解还很肤浅，认为把生地变成了熟地就是开发了。随着我国的对外开放，眼界的开阔，我们认识到原有的开发方式存在着弊端，社会化分工使我们注意到土地一级开发和相关的问题，由此，我们在中关村西区、软件园等地方进行了土地一级开发的探索，取得了一定的经验。在2004年的“8.31”之后，国家实行了更严格的土地管理制度，经营性土地全部实行“招拍挂”，一级土地开发与二级开发分开进行，这给我们提出了新的课题。去年，北京新的城市总体规划又得到了国务院的批复，“两轴两带多中心”要通过新的城市建设来实现，新城建设也即将启动，我们现在也面临着新的时期，不能再走过去摊大饼的老路，要严格实行土地管理，还要坚持走一级开发的道路。　
　　【国土资源部土地利用司副司长束克欣】当前我国城市规划依据的理论，基本上来自西方，理论本身没有什么问题，但是与我们的国情结合起来就有很多问题需要探讨和研究。低密度、低容积率这种状态好不好？本身很好，象澳大利亚、加拿大、俄罗斯这些国家的面积和人口的比例，这样做完全可以，但我国不行，因为我们人口压力太大，因此不能完全用这种理念来引导，既要保持发展，又要保持我们在一定好的条件下生存。
　　【北京市规划委员会副主任谈绪祥】北京是一个极度缺乏资源的城市，不论是能源还是其他方面，特别是土地。因此必须要安全利用土地，各类用地要在整个发展过程当中，保持一个动态、合理、平等的用地模式。土地对于北京来说是非常稀缺的，我们要建设高水平城市，从这个稀缺资源本身来讲，合理利用、高效利用，为市民服务，为投资单位服务，是非常重要的。稀缺的资源对未来的发展有很大机会，因为北京未来的主要建设重点在新城，在没有真正启动新城建设之前，研究好新城规划实施的路，是非常有利的！
　　【北京城市规划设计研究院院长施卫良】：从当前首都城市建设面临的新形势、新任务、新要求来看，做好以下五方面工作。
　　第一，与新城发展和重点新城建设相结合，做好近期重点建设用地的一级开发和中远期发展的土地储备。第二，与中心城功能调整、结构优化相结合，做好重点建设、产业调整及具有发展潜力等用地的土地储备与一级开发。第三，与绿化隔离地区建设相结合，做好国有企业用地整合，重点交通和市政设施建设等土地储备和一级开发。第四，与城市轨道交通建设以及重大基础设施建设相结合，做好沿线有升值潜力的土地储备和一级开发。第五，与城乡统筹发展和改善居民生活质量相结合，做好经济适用房、公共服务设施等建设用地的土地储备与一级开发。
　　【京地咨询副总经理谭继魁】新北京新奥运的定位和发展格局要求我们必须有效地开发利用城市土地资源。通过认真总结北京市土地开发、房地产开发、城市建设的经验教训，学习借鉴国内外的先进经验，京地咨询公司认为在土地一级开发中推行“一个模式、三个原则、六个体系”是非常必要的：即土地一级开发模式，政府主导、统一规划、市场化运作的原则，以及土地一级开发的理论体系、法规体系、规划体系、投融资体系、操作体系、经营管理体系。
　　北京的城市一级土地开发目前尚处在初级阶段，从思想认识、理论、法规政策、投融资体系，到具体操作方案都还存在不少问题,还有大量艰苦细致的工作要做，需要政府层面、企业层面、社会层面，以及各方面的专家学者共同探讨和实践。吸收国内外土地一级开发的经验,集中大家的精力和智慧，完善土地一级开发的管理体系是当务之急。这就要求我们少一点浮燥，多一点冷静，少一点盲目，多一点科学，少一点等待，多一点主动和勤奋。我们相信,只要大家坚持不懈地努力,北京市的城市土地开发利用和城市建设一定会出现更新、更好的局面!

　　产权与利益分配
　　【中国人民大学土地管理系主任叶剑平】我认为土地一级开发的开发权应考虑以下几种情况：一是政府全权出资，委托企业做一级开发，这是一种委托关系，开发权利在政府，仅仅是一个发包和承包的关系，因为所有风险是政府承担的，一级开发企业仅仅是完成了所规定的任务，也就是基础设施的配套；第二，如果是企业出资的一级开发，后面就有风险，在目前土地供不应求的情况下似乎没有风险，但事实上风险是存在的；第三种是有设定风险的，或者风险是共担的。个人认为开发企业在特定的时间内应该拥有处置权，以保障投资、收益的安全性，或者实现市场的经济公平。
　　在开发权的设置中还应考虑的一个问题是土地开发的价值。这毫无疑问即最后形成的土地出让价格，也就是“招拍挂”的一个价格。当出让价高于成本时，开发权利就有价值，反过来最后就亏本，开发权的设定也介于两者之间，虽然从公平的角度来说土地收益都是归政府的，但是应适当考虑开发企业的利益和利润。
　　【北京首都创业集团总经理刘晓光】我们对土地开发很有积极性的，但是在实践中遇到几个问题：一是从什么地方拿到开发权。现在的分布是市、区都有，很难拿到，这里有利益的磨合问题。我认为北京市区两级平台还没有建立起来，因此企业介入很困难。二是土地开发的回报模型。开发需要大量资金，没有效益很难做，我们在外地做土地开发，采用的是拍卖价减去成本，然后分成的办法。第三是一级开发的内容。一级开发完了的内容是符合市场还是不符合市场，如果不符合市场卖不出去。一级开发要需要调动企业的积极性，有统一政策，统一模型，对于土地一级开发有好处。
　　【北京市华远集团总裁任志强】关于土地一级开发中的利益平衡问题，我认为开发商在土地开发成本上加上加工费，本身并不承担市场风险，承担的只是成本控制风险。因此，企业在招标过程中获得的价位越低越好，政府只管强制性补偿费用，然后企业自己控制城市基础设施建设的费用，这两点应该分开。
　　我个人认为在讨论一级开发时我们首先要界定究竟是城市开发还是土地开发？如果是城市开发就不能局限于对一个项目和一个园区的开发模式，对于城市来说要有一个城市开发需求，城市经济，城市功能定位，城市未来建设发展，这是城市开发。城市开发就要涉及到规划，政府可能委托企业规划，也可能把城市开发分成好几个部分进行委托，两者之间还是有差别的。这方面有差别，在融资问题上一样有差别，如果是政府委托，就应该由政府融资。
　　另外还要注意到一个问题，如果一级开发商再去参与房地产市场的二级开发投标，这样就可能不公平，因为，他已经在一级开发中赚到了钱，因此会用比其他公司更高的价格去拍二级。类似这样的问题还可以找到很多例子，因此对于一级开发和二级开发，政府应当平衡好两者的关系。

　　土地开发融资解决方案
　　【清华大学房地产研究所所长刘洪玉】：融资过程中面临的主要问题有两个，一个是需要政府解决融资的土地开发项目类型非常多，现在我们主要依靠地方政府的财政拨款或者银行的贷款，这就制约了土地储备和土地开发的规模。由于缺乏灵活有效的融资方式的组合，有一些收益前景良好、但是土地储备开发周期超过了两年的经营型用地在储备和开发实施过程中难度就增加，影响了土地储备和供给的规模。
　　如果通过土地一级开发企业自行融资，并在两年内实现土地供应，土地出让后，回收资金直接上交财政，就使得土地储备机构始终处于没有稳定的资金来源、投资不足的状态，制约了土地开发机构资本的积累和开发投资能力的增长，从而影响整个行业的土地储备和土地一级开发的成长。
　　现在比较可行性的办法，就是在财政拨款、银行贷款之间增加一项内容，也就是土地储备基金。在组合的时候，要研究不同时期、不同特征的主体之间的相互利益和主体的关系，核心内容是政府和金融机构建立一个金融合作协议，同时建立一个土地储备基金。我们可以把土地出让和一级开发项目按照开发的持续时间分成两种类型，一种是在两年之内可以操作的项目，它本身可以依靠现有的融资体系解决；另一种是两年之内解决不了的问题，这个需要一个土地储备资金在这里面提供一个支持。
　　【搜房控股有限公司董事长莫天全】两个月前搜房开了股东会，三个股东说搜房所掌握的可以进入中国房地产的钱有15亿美元，这些愿意介入中国的任何一个城市的一级开发都，但有几个方面的前提：一是要让一级开发的模式简单化，这是重要的一点，游戏规则不清楚，他很难进入；二要保证比较好的模式，让他们能够进来和出去，有法律的保障，同时政府还需要保证这些政策保障在一定的时间之内不会轻易变化。

　　开发模式与管理和协调
　　【北京市国土资源局助理巡视员史贤英】我们今天谈到一级开发的时候，要认真地总结北京市多年来形成的一级开发的这几种类型，另外要考虑我们究竟需要建立什么样的一级开发模式。目前我国对土地储备和一级开发还没有法律要求，各地只是根据实际情况在探索，我个人认为，应当“抓两头，放中间”。
　　所谓“抓两头”，就是政府在土地供应上要按照国家要求严格管理土地，通过计划来调控；另一头就是进行土地要通过市场公开交易，为企业的投资提供一个平等竞争的条件。所谓“放中间”指的是生地变熟地的过程，新增土地可以由政府制定规则以后，由企业或政府出资机构来分别实施。由此形成一种政府主导、企业参与、市场化运作，市、区、县联手的这样一种一级开发模式，利益共享，风险共担。但这只是目前各界的看法，还没有形成法律固定下来。
　　【嘉恒投资集团董事长李磊】所谓市场化运作，我的理解其实首先是利益问题，我们企业介入的多是小城镇建设，大城市开发也是在边缘地区，土地计划有一半以上是集体土地，这就涉及到集体利益的保护。我们的做法是保持跟集体土地使用者的沟通和交流，同时在交流过程中引导，调动他们的积极性。其实他们开发需求很强烈，特别是农村基层组织的直选之后，农民经营自己土地和经营资产的欲望和想法非常强烈。村委会主任通常是一批新的具有经营背景的村镇能人，他们更知道如何保护自己的利益。我们在与他们的沟通中，也是直接交流，包括农村社会保障体系的建立，农村资产的运营，产业结构的调整等等问题，一起考虑，而且给他们出主意，给他们当参谋。这样这些问题的解决得比较顺利，大家融为了一体，实实在在地帮助他们，分析他们的利益，把他们利益实现最大化，这样也保证了我们当初已经投入的资金。
　　【北京土地学会副理事长杨燕敏】目前土地开发实行的方针是政府主导、市场运作，在土地一级开发招投标过程中，怎么样用一个比较科学合理的标准去判定一个企业，这和传统的房地产开发有很大的不同，比如说现在土地开发评标条件中一些其他状况。我认为有三个虚拟条件，比如利润和实现，这些在土地开发上是一个虚拟条件，实际上在目前的土地开发前期成本控制上，由开发商来承包土地开发的项目，利润率最高是8%以内，如何实现，这在开发过程当中是难以控制的。
　　【北京科技园建设（集团）股份有限公司总经理许强】在一级开发建设过程和以后的管理中，有几方面的问题，首先是要理清政府的管理职能，依法管理。比如北京市政府关于王府井地区有一个条例，对这个区域的管理非常重要，它协调了交通、治安和土地管理各方面的力量。其次是建设公共管理机制，加强区域自治管理功能。这方面在国外区域管理，对于区域的自治管理应该说是非常重视的。第三是要建立社会化、市场化、专业化、国际化的管理模式。第四，探讨市政能源管理的新机制。第五，探索城市可经营资源的有效利用，在一级土地中形成了很多的公共的物业资源，怎么样经营好，为区域后续化服务。最后，我认为无论什么样的模式，应该建立起属地管理的原则。目前我们在中关村西区和海淀区政府多次交流、准备建立一个由政府主导，由一级开发和二级开发入驻的协调委员会来总体协调管理，这样政府有自己的体系，同时建立业主委员会，再由业主委员会设立一个经营管理公司，对于区域形成的所有公共资源进行有效的经营管理。
　　【北京首都开发控股（集团）有限公司副总经理王明】我们认为要建立好机制，有好的模式，要保证土地开发资金能够回收回来。
　　在土地开发的时候，首先要定好规划，到底规划成什么一定要想透，一旦规划不好，让开发商解决这个问题，他是没有这个能力的。现在北京地价攀升比较厉害，作为房地产开发商也不希望这样，过高的房价对低收入家庭是不利的，我们特别希望政府建立一种完善的土地储备出让的机制，有利于政府、企业、老百姓等各方的利益。