| 北京市大部分山区的功能定位为生态涵养发展区，生态涵养被列为山区首要任务，突出了山区对保障首都生态安全、建设生态文明、实现可持续发展的重要地位。然而由于生态涵养发展区的划定以区县为单位，尺度较大，而列入生态涵养区的五个区县整体对生态涵养的功能是不均质的，因此统一的生态涵养政策与管理模式，一方面限制了有些地区的经济发展，农民就业增收困难；另一方面生态涵养的功能也不能很好落实，生态环境得不到有效保护。鉴于此，笔者提出建立生态镇（乡）试点的建议，即在乡镇一级行政单元上细分生态涵养功能（由于村级单位地域较小，且不是一级行政组织，在操作上较困难），设立生态特区，以更好地落实山区生态涵养的功能定位。
生态镇的政策设计
本文所指生态镇（乡）不同于通常所说的生态省（县、区、市）建设模式下的生态镇或环境优美乡镇建设模式，而是对生态环境建设模式、经济社会发展模式、生态补偿机制、财政体制等方面的重大变革，是一种全新的发展模式。在政策设计上主要突出以下几点：
完全生态涵养功能定位。生态镇（乡）要完全退出资源开采、工业企业等破坏生态或对生态环境有潜在风险的经济活动；有条件的地方允许发展生态旅游或民俗旅游，但要控制旅游规模，完善生态保护与环境治理措施。进行生态环境建设与保护是生态镇（乡）的主要责任，从一般干部到农民群众，绝大多数人的职责与任务即是植树砌堤、护林保水、管护垃圾、治理污水等，真正落实生态涵养、环境保护的重要功能定位。
改革财政体制。生态镇（乡）不再设立税务机构，切断了财政收入来源，成为一级完全财政支出单位。所有经费开支均来自市财政预算，将转移支付资金、生态林补偿资金、生态环境建设资金及各部门下拨的专项资金集中，提高资金利用效率，统筹用于生态环境建设与管护、各类公共岗位人员工资开支及其他公共服务支出。
农民就业与增收主要靠增加公共岗位解决。生态镇（乡）筹建生态环境建设总公司，负责全镇生态建设工程的施工以及农村生活垃圾收集运输、污水处理设施建设与运营等，吸纳当地农民就业；在村组织设立护林员、护水员、管路员、卫生员、保安员等多种公共服务岗位，解决当地农民就业增收。有条件的地方发展旅游产业还可以解决部分农民就业。
统筹解决农民社保及公共服务。农民社保问题一方面由生态环境建设总公司解决，一方面由村组织解决。公共服务由市政府统筹解决，标准不低于全市农村一般水平。
鼓励人口外迁。在农民社保、教育、住房、土地等方面，制定生态镇（乡）移民搬迁的扶持政策，通过教育移民、劳务输出等多种方式，鼓励生态镇（乡）农民向平原区、中心镇、新城集聚。
配套绩效考核。将生态涵养发展区的考核评价指标更进一步，取消对经济增长方面的考核，主要考核生态环境建设工程的实施及成效，生态环境质量改善，农民生活水平提高，民主管理、公共服务及精神文明等方面。
生态镇的认定标准及运作机制
全镇95%以上的面积为自然保护区或国家森林公园的，可称为强制保护型；资源开采型经济占全镇经济总量90%以上，现已全部退出的，可称为资源产业退出型；全镇面积95%以上位于一级水源保护区的，可称为水源保护型；全镇面积98%以上为纯山区的，可称为自然保护型。
生态镇（乡）的运作机制可实行“市统筹、区管理、镇落实”：
市级政府及相关部门负责全镇财政支出，并制定考核指标，对乡镇进行考核监督；
区县政府负责乡镇干部管理及社会事业组织领导；
乡镇政府具体落实生态环境建设保护及社会事业管理。
设立生态镇（乡）是在乡镇区域单元上落实生态涵养功能的重大体制与机制创新，是对生态补偿机制的深化与拓展，是对山区生态服务价值的真正体现。2004年，我市实施山区生态林补偿机制，使我市在建立生态补偿机制方面走在全国前列。如果我市率先设立生态镇（乡）试点，将在全国开创建立健全生态补偿机制的先河，为全国提供鲜活经验借鉴，为探索建立生态文明发展模式做出重要贡献。
（作者单位：北京市经济与社会发展研究所） |
